Financiación del SAAD
En este post se analizan las tres fuentes esenciales de financiación de la Ley de Dependencia, como son la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y los beneficiarios de la Ley. También se profundiza en las reglamentaciones de financiación utilizadas por el conjunto de administraciones públicas, como son los niveles de protección mínimo, acordado y adicional.
La Ley de Dependencia, considerada como el cuarto pilar del Estado de Bienestar en España, basaba (y basa) su financiación pública íntegramente en los Presupuestos Generales del Estado, siendo financiada en consecuencia a partir del conjunto de la recaudación impositiva del erario público. Es importante señalar que esta financiación pública se ve complementada de manera relevante a su vez por el mercado privado de servicios de cuidados de larga duración, cuya financiación recae en esencia sobre los recursos de las familias. Fue el Libro Blanco sobre la atención a personas en situación de dependencia en España el primer documento formal que recogió una profunda y detallada descripción de la justificación y lo que debería ser la Ley de Dependencia. Junto a él, se presentó una memoria económica que incluía, entre otros, el número de personas que serían beneficiarias de dicha Ley, además de un análisis económico sobre el coste financiero que supondría, y con los recursos sobre los que sustentaría. Dentro del conjunto de estimaciones financieras, se previó que esta Ley en su conjunto estuviera financiada a partes iguales entre la Administración General del Estado (AGE), las Comunidades Autónomas (CCAA) y las personas beneficiarias: por tanto, un tercio del coste debería ser aportado por cada uno de estos agentes. En el caso específico de los usuarios/beneficiarios, la cuantía que debían financiar mediante el copago se establecía de manera proporcional a su capacidad económica, por lo que el tercio teórico que les correspondía debía obtenerse como promedio: ello implicaba que si había beneficiarios cuya contribución resultaba ser una cuantía inferior al tercio correspondiente del coste de su prestación, otros usuarios deberían financiar más de un tercio para compensar el déficit del primero.
Por otro lado, dentro del conjunto de las administraciones públicas, el diseño formal reglamentado para la provisión financiera de fondos públicos se realizó mediante el establecimiento de tres niveles más el cuarto exclusivo del beneficiario. Los tres niveles son el nivel mínimo: financiado exclusivamente por la AGE; el nivel acordado, mediante acuerdos bilaterales entre la AGE y cada Comunidad Autónoma, y por último el nivel adicional, exclusivo de las CCAA. El nivel mínimo se trata del establecimiento de una cuantía determinada por beneficiario que establece la AGE en función del grado de dependencia, y donde las Comunidades se comprometen a aportar, al menos, la misma cuantía que aporte la AGE en dicho nivel. Para que el lector se haga una idea, la cuantía del nivel mínimo era de 60 €, 187 € y 224 € mensuales para los grados I, II y III, respectivamente, antes de la legislación estructural de 2012; a partir de esa fecha, las cuantías se redujeron, respectivamente, hasta los 44 €, 83 € y 178 € mensuales para los citados grados. Si el coste medio mensual por grado ascendía en 2012, según algunos trabajos, en 543 € mensuales para el grado I, entre los 606 y los 766 € para el grado II, y entre los 879 y los 1.258 € mensuales para el grado III, la cuantía restante debería ser financiada entre las CCAA y los beneficiarios. Sepa el lector que las cuantías del nivel mínimo han permanecido constantes hasta enero de 2018, fecha a partir de la cual se han actualizado hasta los 47 €, 85 € y 190 € mensuales para los grados I, II y III, respectivamente.
En este campo, las primeras estimaciones sobre la realidad financiera llegaron en 2009 de la mano del informe del Consejo de Expertos organizado ad hoc para llevar a cabo una primera evaluación de la implementación del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia en todas sus dimensiones (consultar documento). En el aspecto específico de financiación, revelaron que la situación real de los tercios teóricamente definidos se alejaba de la realidad. Se observó que el peso de la aportación de la AGE y de los beneficiarios no sólo no llegaba al 33% asignado teóricamente, sino que ni siquiera alcanzaban el 20%: ello implicaba que el 13% promedio restante de cada uno de los dos agentes quedaba relegado a las CCAA. Por tanto, debían asumir en promedio al menos el 60% del coste de las prestaciones, ello sin tener en cuenta el coste administrativo derivado de la gestión del sistema.
Numerosos trabajos y estudios han abordado el coste global que supone la aplicación de la Ley de Dependencia. Por ejemplo, un trabajo de Julia Montserrat en 2009 cuantificó el coste de la Ley de Dependencia para ese mismo año en 6.000 millones de euros y otro trabajo de la Consultora Antares en 7.747,4 millones de euros, cuando la memoria económica que acompañaba al anteproyecto de Ley de Dependencia cifraba el gasto del conjunto de las administraciones públicas por debajo de los 2.000 millones de euros para ese año, y para el año 2015, último en implementar íntegramente la Ley, en 4.425 millones de euros. Como se puede observar, muy pronto las previsiones iniciales quedaron sobrepasadas de manera importante.
El Tribunal de Cuentas, en su informe de fiscalización de 2015, muestra las cuantías correspondientes al nivel de protección mínimo y al acordado: por ejemplo, en 2009 el nivel mínimo ascendió a 1.233,6 millones de €, mientras que el acordado ascendió a 283,2 millones de €, cuantía constante hasta 2011, reduciéndose este nivel acordado a 0 € en 2012. En este sentido, según revela el Informe de la Comisión para el Análisis de la situación actual del Sistema de la Dependencia de 2017, el coste total del SAAD para 2012 ascendió a 6.889,4 millones de €, de los que el 20,41% correspondió a la aportación del AGE a través del nivel mínimo (nivel acordado estaba suspendido), los usuarios asumieron en media el 20%, quedando el 59,59% restante a cargo de las Comunidades Autónomas.
Actualmente, un reciente trabajo de Julia Montserrat ha estimado el coste total de la Ley de Dependencia para el año 2018 en 8.290 millones de €, que complementado con gastos de análoga naturaleza de cuidados de larga duración más gastos de atención sanitaria específicos del colectivo de personas con dependencia, asciende a 11.377 millones de €. La Asociación Estatal de Directores y Gerentes de Servicios Sociales de España actualiza el coste del SAAD para 2019 en 8.891 millones de €, de los que el 15,6% correrían a cargo de la AGE, el 20,7% a los beneficiarios de la Ley, y el 63,7% restante a las CCAA: es decir, casi 2 de cada 3 euros que cuesta el SAAD son aportados por el conjunto de organismos autonómicos.
(*) Juan Oliva, Luz Mª Peña Longobardo y Raúl del Pozo Rubio son profesores del Departamento de Análisis Económico y Finanzas de la Universidad de Castilla La Mancha. Su actividad científica está centrada en la economía y gestión de la salud, con especial interés en el impacto económico de las enfermedades, el uso de la evaluación económica aplicada a la toma de decisiones Y el análisis de los cuidados de larga duración.
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