Tribuna de J.A. Herce: El funcionamiento del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización de las Pensiones

La Ley 23/2013 incorporó el Indice de Revalorización de las Pensiones en 2014 e incorporará el Factor de Sostenibilidad desde 2019 al cálculo de las pensiones de jubilación

La Ley 23/2013, de 23 de diciembre, “reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización de las Pensiones del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social” vino a completar el ciclo de reformas sustantivas del sistema español de pensiones de la Seguridad Social iniciado con la promulgación de la Ley 27/2011, de 1 de agosto, “sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social”. La entrada en vigor de estas leyes se produjo el 1 de enero de 2013, en lo que se refiere a la Ley 27/2011, y el 1 de enero de 2014, para la Ley 23/2013.

El periodo 2011-2013 marca pues el punto culminante del esfuerzo que, también en materia de protección social, hubo de realizar nuestro país para navegar por las turbulentas aguas de la crisis. Pero no solo las circunstancias de la crisis determinaban la adopción de medidas como las que se contemplan en las normas citadas y que se comentan a continuación, ya que, desde hace lustros, muchos países se han visto obligados a introducir reformas, incluso más severas, en sus sistemas de pensiones de Seguridad Social.

En 2011 se adoptaron, entre otras, cuatro medidas clave para la sostenibilidad: (i) el retraso de la edad de jubilación, progresivamente, hasta los 67 años (en 2027), (ii) el aumento del periodo de cómputo para el cálculo de la base reguladora, progresivamente, hasta los 25 años (en 2022), (iii) el aumento de la carrera completa de cotización, progresivamente, hasta los 37 años (en 2027) y (iv) el anuncio de la introducción futura de un Factor de Sostenibilidad que refleje el avance de la esperanza de vida de la población, sin más detalles.

En 2013, por su parte, se precisaron claramente los términos de actuación de los dos elementos clave de esa reforma: (i) el Factor de Sostenibilidad (FS) y (ii) el Índice de Revalorización (anual) de las Pensiones (IRP). El IRP entró en vigor inmediatamente después de la promulgación de la ley (el 1 de enero de 2014, de hecho), mientras que el FS entrará en vigor en enero de 2019. ¿Qué son, exactamente, y cómo funcionan estos dos elementos clave para la sostenibilidad del sistema de pensiones?

Para entender mejor su racionalidad y funcionamiento es preciso entender la naturaleza del reto al que se enfrentan los sistemas convencionales de Seguridad Social en todo el mundo: el reto de la longevidad. No basta con decir “el reto demográfico”, en general. Por encima de todo, en la demografía contemporánea, sobresale un elemento: la incesante extensión de la esperanza de vida, desde los últimos 150 años, a un ritmo de 2,5 meses por cada año transcurrido. Este solo desarrollo lleva a que la “masa” de pensiones que un individuo representativo recibe en toda su vida como jubilado aumente sin cesar independientemente de que los recursos previstos para su financiación provengan de un sistema de reparto o de capitalización. Sencillamente dicho, la contrapartida financiera para atender esta obligación siempre será insuficiente en ausencia de ajustes (a la baja) sobre el gasto y/o la emergencia de recursos extraordinarios, que no se vislumbran. En este contexto, la única solución, aunque solo en apariencia, es la instrumentación de algún tipo de “esquema Ponzi” o piramidal.

Para evitar este tipo de deriva, todos los países, avanzados o no, están instrumentando reformas como las descritas anteriormente.

Así, el Factor de Sostenibilidad (FS) español incorpora a la “base reguladora”, en el momento de causarse la pensión, un ajuste proporcional al cambio sufrido por la esperanza de vida. Es decir, de una vez por todas, la pensión, a su nacimiento (excepto que se haya cotizado por bases máximas y la pensión resultante sea superior a la máxima), se ajusta a la baja (o al alza) en la misma medida en la que crece (o disminuye) la esperanza de vida en cada momento respecto a un periodo base previo a 2019 (medias de cinco años). Sobre el escenario de longevidad que subyace a las proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística (INE), y con la salvedad antes mencionada de las pensiones obtenidas con las bases máximas de cotización, el ajuste que el Factor de Sostenibilidad aplicaría a las pensiones de jubilación causadas en 2019 (primer año de su vigencia) consistiría en una caída, de una vez por todas, del -0,57%. En el caso de las pensiones causadas en 2020, al ser su efecto acumulativo, el ajuste sería del -1,14%. En 2025, ya alcanzaría, siempre para las pensiones causadas este año, nunca para las anteriores, el -4,0%. Su trayectoria sería de este tenor en los años siguientes, según las mencionadas proyecciones de población del INE. Por poner un límite a largo plazo, en 2035, el momento cumbre de la jubilación de los baby-boomers, el ajuste sería ya del -9,47%. Muchos pensionistas con derecho a la pensión máxima tendrán un margen suficiente para evitar el impacto del FS hasta incluso después de 2035.

En cualquier caso, es muy importante saber que estos impactos no cabe referirlos a la pensión actual, sino a la pensión que se causaría en cada año en ausencia del FS, pensiones que mantendrán una lógica de crecimiento determinada por la evolución de los salarios pasados de los trabajadores que se jubilen en cada año futuro.

Un aspecto relevante de estos números es que, en general, aunque cada caso particular debe explorarse de manera oficial en las oficinas del INSS, nunca compensará adelantar la jubilación con objeto de eludir el impacto del FS en la pensión a su nacimiento, ya que siempre podrá ser mucho mayor el impacto de la penalización por jubilación anticipada que el impacto del FS. Para los titulares de pensiones máximas, por lo dicho anteriormente sobre la mecánica de aplicación del FS en la base reguladora, el impacto será inexistente incluso en las próximas décadas.

Ha de tenerse en cuenta que, según la Ley 23/2013, los elementos cuantitativos del FS se obtendrán con las tablas de mortalidad propias de la Seguridad Social (SS), y no con las tablas de mortalidad generales de la población española. Por ello, los números que se ofrecen más arriba no coincidirán exactamente, en puridad, con los de la SS, pero serán muy parecidos con toda probabilidad. Esta es una limitación que no podremos superar mientras la SS no haga pública esta información que solo ella posee.

Por su parte, el Índice de Revalorización de las Pensiones (IRP), que se define mediante un álgebra sencilla desde el punto de vista matemático, pero muy compleja desde el punto de vista de su divulgación en una tribuna como esta, en vigor desde 2014, siempre tiene un impacto positivo sobre la pensión ya causada, durante toda la vida de la misma. Esto es así, porque el valor mínimo que la Ley 23/13 le obliga a adquirir es el de incrementos anuales del valor nominal de las pensiones del 0,25%. Muy modesto, pero evidentemente positivo.

Este “suelo” del 0,25% surge en la normativa porque los componentes que forman el IRP en cada año pueden combinarse de tal manera que, en su conjunto, determinen un valor negativo para el IRP (o positivo pero menor que el 0,25% mencionado). En ese momento, el suelo normativo del IRP evita que el valor efectivo inferior a dicho suelo impacte en la pensión anual. De la misma manera, el IRP está dotado de un “techo” normativo que determina que si el IRP efectivo alcanzase valores superiores a la “inflación (del IPC) + 0,5%”, dicho IRP normativo sería justamente este techo.

Los componentes del IRP son: (a) la evolución de los ingresos del sistema (cotizaciones, al alza aumentan el IRP, a la baja lo disminuyen, suelen evolucionar con el ciclo económico), (b) la evolución del número de pensiones (claramente al alza, lo que hace que el IRP caiga), (c) la evolución de la pensión media del sistema (en ausencia de revalorización, generalmente al alza, lo que hace disminuir el IRP) y (d) una fracción (que puede oscilar entre el 25% y el 33%) del saldo entre los ingresos y los gastos del sistema (en porcentaje de los gastos) de forma que si este balance es positivo (superávit) el IRP aumenta y si es negativo (déficit) el IRP disminuye. Para suavizar la aplicación del IRP, todos sus elementos se calculan sobre la base de medias de 11 observaciones temporales centradas en el ejercicio en el que se aplica el IRP cada año sucesivo. De forma que 5 de esas observaciones serán datos ya conocidos anteriores al año de aplicación, 1 de las observaciones (la del ejercicio de aplicación) será una estimación y otros 5 de esas “observaciones” (en años posteriores al de aplicación) serán previsiones o proyecciones.

Esta aparente complicación, no debe impedir ver que, en general, en el marco actual y venidero, la composición de sus elementos va a producir un IRP negativo durante muchos años. Así, en la Memoria Económico-Financiera, los Presupuestos de la Seguridad Social para 2017 arrojaban una estimación del IRP, sin el suelo normativo, del -2,9%. Algo refrendado por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal española y por numerosas estimaciones de otras tantas casa de análisis y ”research”. Es muy probable pues que, a legislación constante como la vigente en estos momentos, el IRP desnudo de su suelo normativo sea negativo por décadas y que deba aplicarse el suelo del 0,25% para la actualización de todas las pensiones en los próximos lustros.

Si bien, como se comentaba anteriormente, esta perspectiva de muy modesto aumento del valor nominal de las pensiones no va a significar que caiga dicho valor, no debemos engañarnos a la hora de considerar qué sucede con el “poder adquisitivo” de dichas pensiones. Es decir, qué sucede con su valor de compra de bienes y servicios cuando la inflación, como es lo normal (y deseable), sea superior al 0,25% anual. Es ineludible, en este caso, que las pensiones pierdan poder adquisitivo, que llegaría a ser del 1,75% anual acumulativo en un escenario de inflación como el que se ha comprometido a mantener el Banco Central Europeo, del 2% anual.

En resumen, el FS no va a representar en los próximos años un impacto significativo para las pensiones a su nacimiento, pero sí podrá representarlo para las pensiones a un futuro más largo. Más relevante es el impacto del IRP sobre las pensiones ya causadas, en cada año de su percepción, no solo al nacimiento, como pasa con el FS. Impacto que ya se está empezando a sentir desde que la inflación supera el 0,25%.

Ambos factores, además del aumento del periodo de cómputo de la base reguladora (que alcanza los 25 años en 2022, como se mencionaba al principio), van a causar una caída del poder adquisitivo de las pensiones en un marco de inflación sostenible del 2% y aconsejan que los trabajadores, con el margen suficiente, piensen decididamente en ordenar sus ahorros, ya acumulados o por realizar en el futuro, con un claro criterio “previsional” y pensando en el largo plazo, orientándolos hacia la adquisición, en su momento, de rentas complementarias de jubilación con una lógica de “planificación financiera para la jubilación”.

Siempre atentos, naturalmente, a las modificaciones normativas que vaya anunciando la Seguridad Social, que siempre influirán en las estimaciones que se puedan hacer para tratar de establecer la situación de las pensiones de cada uno a partir del momento de la jubilación. Eso sí, sabiendo que las pensiones de la Seguridad Social caminan hacia su plena sostenibilidad con este tipo de reformas y que seguirán siendo seguras (si son sostenibles) y, a la vez, la principal fuente de renta de la inmensa mayoría de los jubilados. 

José A. Herce, Presidente del Consejo de Expertos del Instituto BBVA Pensiones y Profesor de Afi Escuela de Finanzas